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El inicio de operación de la Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud – ADRES

El 1 de agosto entró en operación la Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud – ADRES, entidad que reemplazará el que hasta el momento ha sido el encargado de administrar una parte de los recursos del sistema de salud colombiano, el Fondo de Solidaridad y Garantía – FOSYGA. La creación de la nueva entidad se formalizó mediante el Decreto 1429 de 2016, modificado en marzo de 2017 por el Decreto 546 en lo referente a los plazos para la entrada en operación y aspectos logísticos de la transición que implica el inicio de su funcionamiento.
De acuerdo con el artículo 1° del decreto 1429 de 2016, la ADRES es un organismo de naturaleza especial, del nivel descentralizado de la Rama Ejecutiva, con personería jurídica, autonomía administrativa y financiera, patrimonio autónomo, adscrita al Ministerio de Salud y Protección Social-MSPS.
Esta entidad tendrá por objeto administrar los siguientes recursos:
a) El componente de subsidios a la demanda del Sistema General de Participaciones en Salud cuya titularidad es de las entidades territoriales.
b) Aquellos que financian FONSAET del Sistema General de Participaciones.
c) Los derivados de juegos de suerte y azar, que administra y recauda Coljuegos, de propiedad de las entidades territoriales destinados al aseguramiento.
d) Las cotizaciones de los afiliados al Sistema General de Seguridad Social en Salud.
e) Los destinados a la financiación del Régimen Subsidiado de las Cajas de Compensación Familiar en Salud.
f) El Impuesto sobre la Renta para la Equidad (CREE) destinados al SGSSS.
g) Los que destine el Presupuesto General de la Nación a garantizar la universalización de la cobertura y la unificación de los planes de beneficios.
h) La porción del IVA que se destina al aseguramiento en salud.
i) El FONSAT.
j) La contribución del 50% sobre el valor de la prima del Seguro Obligatorio de Accidentes de Tránsito (SOAT) que se cobra en adición a ella.
k) El impuesto social a las armas, municiones y explosivos, recaudados por Indumil; así como las multas derivadas de los controles a la venta de cigarrillos a menores de edad y de forma individual, según la Ley 1335 de 2009.
l) El producido del monopolio de juegos de suerte y azar, rentas cedidas de salud y demás recursos de las entidades territoriales, destinados a la financiación del Régimen Subsidiado.
m) Copagos que por concepto de prestaciones no incluidas en el plan de beneficios del Régimen Contributivo paguen los destinatarios de estos servicios.
n) Rendimientos financieros generados por la administración de los recursos del Sistema y sus excedentes.
o) Recursos que se recauden como consecuencia de las gestiones que realiza la Entidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP).
p) Demás recursos que se destinen a la financiación del aseguramiento obligatorio en salud, de acuerdo con la Ley o el reglamento.
q) Demás recursos que en función a su naturaleza recaudaba el FOSYGA.

El gran cambio que representa esta entidad es la administración de las diferentes fuentes de financiación de manera centralizada por una entidad estatal, bajo un esquema de unidad de caja, excepto los recursos que son de las entidades territoriales, los cuales se les respeta la destinación específica y por lo tanto tendrán una contabilidad independiente de los demás recursos arriba listados.
El Ministerio de Salud y Protección Social ha manifestado1 que con el manejo unificado de los recursos se logrará un fortalecimiento de los recursos e institucionalidad del SGSSS. Lo anterior debido a que la administración a través de terceros (encargo fiduciario, FOSYGA) ha generado problemas operativos, dificultades en la administración y flujo de los recursos, que a su vez se reflejan en problemas para el control de los recursos del Sistema y problemas en la oportunidad de pago a los actores, principalmente a los hospitales y demás instituciones prestadoras de servicios de salud (IPS).
Frente a lo expuesto por MinSalud no es claro por qué la centralización de los recursos, con unidad de caja, implica un fortalecimiento de los mismos. Se entiende que operativamente y ante situaciones críticas que afecten el flujo de recursos en el SGSSS, el nuevo esquema garantiza a la entidad, y al mismo SGSSS, flexibilidad para cubrir la demanda de recursos dónde se requiera, dado que todos los recursos que financian el aseguramiento, excepto los de las entidades territoriales, entran a una misma bolsa. A diferencia del esquema que funcionará hasta el 31 de julio, en el cual el manejo de los recursos se realiza mediante cuatro cuentas independientes: compensación, solidaridad, promoción y prevención y la cuenta de seguro de riesgos catastróficos y accidentes de tránsito (ECAT), con finalidades específicas que no permiten disponer de los recursos de una cuenta para cubrir las obligaciones de otra cuando se agoten los recursos de esta, salvo que se tramite una norma que así lo permita.
Ejemplo de lo anterior es el préstamo interfondos realizado en el año 2010, desde la subcuenta ECAT y para la subcuenta de compensación por un valor total de $800.000 millones, que implicó el trámite de un artículo en una ley, artículo 37°de la ley 1393 de 2010, y la expedición de un decreto reglamentario (2529 de 2010), para poder realizar la operación de préstamo de recursos entre las dos cuentas. Por lo anterior, se entendería que la unificación de los recursos evitaría el trámite normativo, dado que le permite a la entidad utilizar los recursos en donde el sistema de salud lo demande.
Por otra parte, algunos aspectos generan preocupación frente al rumbo que pueda tomar la nueva entidad. De un lado, el éxito de la operación la ADRES y del SGSSS en sí, ahora depende de la capacidad que tenga el MinSalud para generar una entidad técnica de manera íntegra, desde la base hasta el nivel más alto de su organigrama y que esté blindada plenamente frente a la corrupción, dado que por los recursos que administrará (cerca de $40 billones e incluso más) será objeto de deseo de algunos sectores políticos que le pueden ver como fortín a conquistar.
En segunda instancia, no deja de ser llamativo que la estructura de la ADRES rememora una parte de la entidad Salud-Mia, contemplada en el proyecto de reforma ordinaria que se radicó en el primer semestre de 2013, para su trámite legislativo. Si bien ADRES no es Salud-Mía, esta era mucho más amplia en sus funciones y rol dentro del sistema de salud, si genera preocupación que a futuro puede ser utilizada, por actores/sectores que están en contra del modelo de aseguramiento, como una base para asignarle nuevas funciones y revivir lo que contemplaba la reforma de 2013. Depende de MinSalud generar la institucionalidad suficiente que permita que la ADRES cumpla a cabalidad las funciones que ya se establecieron, sin que por el camino se le asignen más y se amplíe su rol en el SGSSS, en detrimento de los logros alcanzados por el modelo de aseguramiento establecido en la Ley 100 de 1993.